美國學生不能審課綱嗎？

日前，政治大學教育學系秦夢群教授，針對課綱審議會納入學生議題表示「美國……沒有全國統一的課綱，由各州自訂，且訂的不是鉅細靡遺、規定教材要怎麼編的課綱，只列出各領域知識的大單元及主題，至於這些單元要教什麼，不會像台灣一樣下太多指導棋。美國最注重專業，不會找學生審課綱，而是由學者、專家及老師負責，立院這次修法，不但課審會納入學生代表，還要找社會公正人士審委員的資格，根本不相信教育專業、『把教育弱智化』。」

秦教授著作等身，教育行政更是其專攻領域之一。但奇怪的是，秦教授的發言除了美國教育權在各州之外，卻與美國現狀不符。

▎美國各州教育委員會的學生參與

正如秦教授所言，美國的教育行政體系中，聯邦政府的權力極少，主要的權力由各州持有。目前除州級共同核心標準（Common Core State Standards）此一由美國全國州長協會（National Governors Association）、諸州初中等教育首長會議（Council of Chief State School Officers）支持的教育標準外，並無全國性的基本教育課程標準。¹

雖然美國教育在各州享有自主權的情況下，很難概一而論。但一般來說，在各州州憲與州議會授權下，處理州內基本教育的最高單位，便是州教育委員會（State Board of Education, SBE）。此委員會的職責之一，即是各州課程標準與架構（standards & frameworks，相當於臺灣的課程綱要）的最終採納（adopt）。²

依據美國諸州教育委員會聯合會（National Association of State Boards of Education, NASBE）的資料，含關島在內，美國共有18個州的教育委員會納入學生參與。這些學生成員多半不具投票權（non-voting member, representative or advisor），但並非各州皆是如此；馬里蘭州的學生委員有部份投票權，加州、田納西州、麻州教育委員會的學生委員則有完整的投票權，佛蒙特州教育委員會則有兩位學生委員，並賦予其中一位投票權。

教育委員會在課綱制定過程中扮演的角色，雖與臺灣課審會不盡相同，但兩者都擁有最終採納與否的權力。上述具有完整投票權的的學生委員，也自然有參與議決是否採納課程標準與架構的權力。如麻州今年四月採行公告的2016 Massachusetts Science and Technology/Engineering Curriculum Framework，即在今年1月經學生代表參與的會議中投票通過。而加州近日完成各項公聽、審議工作的歷史—社會科學課程架構（History-Social Science Framework）修改草案，也將在七月，經含有學生全權成員的加州教育委員會投票，決定是否採行。這些在教育委員會中擁有完整權力的學生委員，不僅能參與課程規範的最終審議，也能參與其他教育委員會處理的事務，如州內公立學校財政、標準、師資資格等。

在教育委員會的參與之外，美國學生也以各種不同的方式參與教育政策制定過程。如加州學生會（California Association of Student Councils, CASC）便定期舉辦學生教育建言會（Student Advisory Board on Education）、學生教育立法建議會（Student Advisory Board on Legislation in Education），向教育委員會與州眾議院提出學生對各項教育政策的建言。

顯然，美國並非不會找學生審課綱。而依各州不同的狀況，美國學生不僅可能參與課綱程標準審議，其對教育政策參與的程度與廣度，甚至遠較臺灣學生為深。

▎在公眾參與與教育專業之間的加州模式

秦教授美國「最注重專業，不會找學生審課綱，而是由學者、專家及老師負責」的言論，不僅不符合美國學生參與教育政策的現實，也忽略了民意代表在其中的角色。實際上，各州的教育政策與課程規範制定，不僅有學生參與的可能，民意代表也可能佔有一席之地。部份州即透過直選產生教育委員會成員，這些直選產生的委員本身即是一種民意代表。即便並非直選，州長提名的委員也往往須州議會多數同意。而在加州，州議會更有權力派員參與課程規範制定過程。

加州的課程規範，分為課程標準（Standards）與課程架構（Frameworks）兩部份。課程標準由非常設的Academic Standards Commission（ASC）研發，其組成、任務以設立時之法規而定。課程架構則由SBE的諮詢委員會Instructional Quality Commission（IQC）在非常設的課程架構與評量標準委員會（Curriculum Framework and Evaluation Criteria Committee, CFCC）建議下研擬。

草案經由公眾諮詢，以及學者與教師組成的教學支持網絡The California History-Social Science Project提出建議後，由IQC做成最後草案，才送至教育委員會決定是否採行。這個擁有課程標準最後決定權的教育委員會含學生委員在內，共有11位委員名額，其成員由州長提名，由州參議院二分之三的成員同意後，由州長任命。

IQC所制定的課程架構，即成為加州課本的編寫指引。以臺灣的規範來說，近似於課綱的說明欄位，但其詳細程度遠在臺灣課綱之上。以此次修訂的歷史—社會科學課程架構為例，規範10年級課程的 World History, Culture, and Geography: The Modern World一章草稿，內容就達2萬餘字，詳細說明各主題之教學重點。

涉及「認同問題」的歷史課程，始終是各國課程爭議的焦點所在。此次加州歷史—社會科課程架構的修訂，也引起了各方注意，不僅保守派憂心「左傾」課程帶來的全國性影響，印度裔移民也試著爭取在世界史課程的南亞部份，採納他們所屬意的敘述。

這些一般民眾的意見，可以在公眾諮詢期內向IQC提出；在公眾諮詢之外，研擬課程架構的IQC也納入了民意代表的參與。IQC共由18位委員組成，其中只有13人是由教育委員會任命；而其他五位則分別由州長任命一席、州眾議院議長任命一席、州參議院規章委員會（rules committee）任命一席，上下議院再各派出一位議員進入此委員會。在成員資格規範上，要求至少7位必須是相關專業人士，至少7位是現任教師或教學輔導教師（mentor teacher）。而加州州議會在去年更進一步修法，鼓勵教育委員會在13個任命額度中，任命一位學生代表參與。

▎專業不是特權，仍須受到社會檢視

由前面的說明，我們可以知道，加州的課程規範遠非秦教授所言，「不是鉅細靡遺、規定教材要怎麼編的課綱，只列出各領域知識的大單元及主題」；而加州的課程規範審議方式，也並非秦教授所言的專業至上，而是混合學科領域專家、第一線教師與公眾意見的參與。其第一線教師與學科專家的參與機會相當，與臺灣以學科領域專家為主，第一線教師為輔的研擬方式恰成對比。整個審議過程也十分的透明開放，也更進一步鼓勵、為學生賦權。³

秦教授言論蘊含的「專業至上」觀念，在過去很長一段時間，是臺灣社會所信奉的價值觀。同篇報導陳超明教授與吳思華前教育部長的言論，也顯示這樣的思維仍為不少臺灣民眾所有。但事實上，過往經由「專家」修訂的課綱，也並非毫無問題。如國文課綱的能力指標長期不明，101歷史課綱則飽受第一線教師批評「教不完」，這些問題從來沒有因為「專業」審議而得到解決。

專業不等同特權，不等同具有壟斷公共政策的權力；專業身份也不等同正確無誤的專業知識，更不等同於具有免於公眾檢視的權利。單純地主張「教育專業至上」，不僅無法處理誰是教育專業的問題（領域專家或第一線教師？現行領域專家佔成員多數的課綱制定過程，往往受到第一線教師參與不足，使課綱無法切合教學現場需求的批評），也無法回應社會參與的需求。最麻煩的是，在「專業」的權威標籤之下，不僅可能存在專家群體的團體迷思，更可能掩蓋「專家」個人不假思索的偏見、意識形態或錯誤認知。

此時，公眾參與與監督便有所必要。前面所粗略介紹的加州模式，雖未必是最好的模式，也並非沒有問題的模式，但其所呈現公開透明、多元參與與嚴謹程序，仍值得經歷多次課綱紛爭之後的臺灣社會借鑒、思考。

總的來說，不僅教育專業無法保證修出好的課綱；課程規範訂定也從來不只是單純的教育專業問題。教育政策也是公共政策，在民主社會中，公共政策本無法迴避公眾的監督與參與，作為教育政策之一的課程規範亦同。公眾參與、政治體制、政策相關人與不同的教育專業（第一線教師╱特定領域專家）之間如何調和？始終是課程規範制定實務上的核心議題。學生作為教育政策關係人之一，筆者看不出有理由以「專業至上」排除學生參與的可能性。就如筆者在〈學生當然可以參與課綱擬定〉一文所提議：與其以毫無根據的偏見排斥學生參與的可能性，不如思考學生如何才能有意義地實質參與課綱審議過程，為課程教學帶來更多的助益。